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财政部出PPP评价标准:定性评价当主角

来源:第一财经日报 浏览次数: 发布时间: 2016/1/5

 

经过多轮征求意见和修订,《PPP物有所值评价指引(试行)》(下称《指引》)于近期印发。

大岳咨询总经理金永祥告诉《第一财经日报》记者,《指引》起草时争论焦点主要是定量评价部分,目前实践中定量评价可操作性差,还需总结经验和积累数据逐步推进,而定性评价更适合中国国情。

最终,《指引》给出的答案是,PPP物有所值以定性评价为主,但也同时鼓励地方进行定量评价

金永祥表示,物有所值评价(VFM)是决定一个项目采用传统模式还是PPP模式的决策工具,千呼万唤始出来,将对规范PPP项目的运作起到重要支撑。《指引》出台将有助于统一PPP项目的评价标准,尽管就具体某个项目而言,评价结果还会有一定误差,但不同项目之间的横向比较将更有说服力,这本身就很有价值,是对PPP很有意义的事情。

定性评价为主

物有所值(VFM)评价起源于西方国家,为是否采用PPP模式建设基础设施项目的一种决策工具。虽然业内人士认为物有所值评价容易流于形式,实践中地方政府也容易走偏,但财政部仍力推物有所值评价。

《指引》要求,拟采用PPP模式实施的项目,应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价

物有所值评价包括定性评价和定量评价两个方面,这次《指引》出台则明确了定性评价和定量评价的方法。

金永祥表示,财政部去年在有关文件中提出物有所值概念后,各地都尝试进行物有所值定性评价和定量评价,但采取的方法是基于各自对物有所值的理解,因此评价结果往往有很多争议。而《指引》的出台主要明确了两件事:第一,以定性评价为主,鼓励进行定量评价;第二,提出了定性评价和定量评价的方法。

此前,业内人士认为定性评价主观性大,部分善于做“命题作文”的机构往往会根据业主的意见左右“物有所值”评价结果,使其流于形式。《指引》则规范了定性评价指标和操作方式

《指引》称,现阶段以定性评价为主,鼓励开展定量评价。定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段,以及项目决策和绩效评价的参考依据

根据《指引》,定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标和一些补充指标,总分为100分。原则上,定性评价评分结果在60()以上的,通过定性评价;否则,未通过定性评价。

为了确保定性评价客观公正,《指引》要求定性评价专家组应包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家,以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。

风险评价难以量化

财政部称,由于实践中缺乏充足的数据积累,难以形成成熟的计量模型,物有所值定量评价处于探索阶段,各地应当依据客观需要,因地制宜地开展物有所值评价工作。

所谓的定量评价,是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下,通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP)与公共部门比较值(PSC)进行比较,判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。只有PPP值小于或等于PSC值的,认定为通过定量评价;PPP值大于PSC值的,认定为未通过定量评价。

金永祥认为,物有所值(VFM)的定量分析不仅涉及投资和运营成本,还涉及各种风险、政府对传统体制的各种支持、各级政府对PPP的监管成本等因素的货币化、数量化和现值化,计算结果的可靠性差,这让定量评价难以在实践中运用。

“逐步推进PPP物有所值定量评价是明智的,我国有很多特殊情况限制,我们不能简单借用国外的决策工具。比如,道德风险在国外不是问题但在国内是问题又无法反映在评价体系之中,同样的问题还有运作风险,由于运作失误造成各地PPP失败的例子大量存在。再比如,中立性调整问题,我国政府与国企的关系错综复杂,很难进行计算。”金永祥告诉本报记者。

他认为,定量评价还需要总结经验,积累数据,逐步推进。“随着改革的推进,我们的社会将越来越规范,届时进行定量评价的条件就会越来越成熟,定量评价的作用就会越来越大。”

有分析人士指出,《指引》中定量分析简化了较多原来较为复杂的计算过程,提高了定量分析的可操作性。

另外,定量分析有效地与原《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》进行衔接,提高了政策的延续性和一致性。而且,《指引》提出物有所值评价文件在报省级财政部门备案后,将报告电子版上传PPP综合信息平台,要求必要的信息披露,提高各项目评价报告的及时性和透明度,报告的各细节内容在全生命周期内都供社会监督。这也有利于将PPP项目的物有所值工作和PPP综合信息平台有机结合。

《指引》称,应统筹定性评价和定量评价结论,做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目,可进行财政承受能力论证;“未通过”的项目,可在调整实施方案后重新评价,仍未通过的不宜采用PPP模式


 

 

关于印发《PPP物有所值评价指引(试行)》的通知

财金[2015]167

 

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:

 

  为推动政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,以下简称PPP)项目物有所值评价工作规范有序开展,我们立足国内实际,借鉴国际经验,制订了《PPP物有所值评价指引(试行)》。由于实践中缺乏充足的数据积累,难以形成成熟的计量模型,物有所值定量评价处于探索阶段,各地应当依据客观需要,因地制宜地开展物有所值评价工作。施行过程中的问题和建议,请及时反馈我部。

 

  财政部

 20151218

附件:

PPP物有所值评价指引(试行)

 

第一章 总则

第一条 为促进PPP物有所值评价工作规范有序开展,根据《中华人民共和国预算法》、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔201542号)等有关规定,制定本指引。

第二条 本指引所称物有所值(Value for Money VfM)评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。

第三条 物有所值评价应遵循真实、客观、公开的原则。

第四条 中华人民共和国境内拟采用PPP模式实施的项目,应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。

第五条 物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主,鼓励开展定量评价。定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段,以及项目决策和绩效评价的参考依据。

第六条 应统筹定性评价和定量评价结论,做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目,可进行财政承受能力论证;“未通过”的项目,可在调整实施方案后重新评价,仍未通过的不宜采用PPP模式。

第七条 财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作,并积极利用第三方专业机构和专家力量。

第二章 评价准备

第八条 物有所值评价资料主要包括:(初步)实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的(预)可行性研究报告、设计文件等。

第九条 开展物有所值评价时,项目本级财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门,明确是否开展定量评价,并明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。

第十条 开展物有所值定量评价时,项目本级财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门,明确定量评价内容、测算指标和方法,以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据。

第三章 定性评价

第十一条 定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。

第十二条 全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内,项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。

第十三条 风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内,各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。

第十四条 绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制,是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策,能否鼓励社会资本创新。

第十五条 潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。

第十六条 政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。

第十七条 可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。

第十八条 项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门,可根据具体情况设置补充评价指标。

第十九条 补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素,包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。

  第二十条 在各项评价指标中,六项基本评价指标权重为80%,其中任一指标权重一般不超过20%;补充评价指标权重为20%,其中任一指标权重一般不超过10%

  第二十一条 每项指标评分分为五个等级,即有利、较有利、一般、较不利、不利,对应分值分别为100~8180~6160~4140~2120~0分。项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门,按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准。

  第二十二条 定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家,以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。

  第二十三条 项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门组织召开专家组会议。定性评价所需资料应于专家组会议召开前送达专家,确保专家掌握必要信息。

  第二十四条 专家组会议基本程序如下

  (一)专家在充分讨论后按评价指标逐项打分,专家打分表见附件;

  (二)按照指标权重计算加权平均分,得到评分结果,形成专家组意见。

  第二十五条 项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门根据专家组意见,做出定性评价结论。原则上,评分结果在60分(含)以上的,通过定性评价;否则,未通过定性评价。

  第四章 定量评价

  第二十六条 定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下,通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较,判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。

  第二十七条 PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值,参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔201521号)及有关规定测算。

  第二十八条 PSC值是以下三项成本的全生命周期现值之和:

  (一)参照项目的建设和运营维护净成本;

  (二)竞争性中立调整值;

  (三)项目全部风险成本。

  第二十九条 参照项目可根据具体情况确定为:

  (一)假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同的虚拟项目;

  (二)最近五年内,相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同或非常相似的项目。

  建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值,并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。

  运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本,以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等,并扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。

  第三十条 竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用PPP模式实施项目少支出的费用,通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。

  第三十一条 项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本,参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔201521号)第二十一条及有关规定测算。

  政府自留风险承担成本等同于PPP值中的全生命周期风险承担支出责任,两者在PSC值与PPP值比较时可对等扣除。

  第三十二条 用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同,参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔201521号)第十七条及有关规定测算。

  第三十三条 PPP值小于或等于PSC值的,认定为通过定量评价;PPP值大于PSC值的,认定为未通过定量评价。

  第五章 评价报告和信息披露

  第三十四条 项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门,在物有所值评价结论形成后,完成物有所值评价报告编制工作,报省级财政部门备案,并将报告电子版上传PPP综合信息平台。

  第三十五条 物有所值评价报告内容包括:

  (一)项目基础信息。主要包括项目概况、项目产出说明和绩效标准、PPP运作方式、风险分配框架和付费机制等。

  (二)评价方法。主要包括定性评价程序、指标及权重、评分标准、评分结果、专家组意见以及定量评价的PSC值、PPP值的测算依据、测算过程和结果等。

  (三)评价结论,分为“通过”和“未通过”。

  (四)附件。通常包括(初步)实施方案、项目产出说明、可行性研究报告、设计文件、存量公共资产的历史资料、PPP项目合同、绩效监测报告和中期评估报告等。

  第三十六条 项目本级财政部门(或PPP中心)应在物有所值评价报告编制完成之日起5个工作日内,将报告的主要信息通过PPP综合信息平台等渠道向社会公开披露,但涉及国家秘密和商业秘密的信息除外。第三十七条 在PPP项目合作期内和期满后,项目本级财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门,将物有所值评价报告作为项目绩效评价的重要组成部分,对照进行统计和分析。

  第三十八条 各级财政部门(或PPP中心)应加强物有所值评价数据库的建设,做好定性和定量评价数据的收集、统计、分析和报送等工作。

  第三十九条 各级财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门,加强对物有所值评价第三方专业机构和专家的监督管理,通过PPP综合信息平台进行信用记录、跟踪、报告和信息公布。省级财政部门应加强对全省(市、区)物有所值评价工作的监督管理。

 

  第六章 附则

  第四十条 本指引自印发之日起施行,有效期2年。

 

  附:1.物有所值评价工作流程图

  2.物有所值定性评价专家打分表

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