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财金21号文解读—财政承受能力评价提防PPP跑偏!

来源:现代研究院 浏览次数: 发布时间: 2015/4/17

一、PPP大潮下,各地争创典范

 

  
  2014年3月,国务院政府工作报告提出将在部分领域推出非国有资本投资项目,4月,国务院常务会议推出首批示范项目。随后财政部发布财金76号文《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》力推PPP模式,之后发改委、财政部一系列政策文件出台,鼓励政府与社会资本的合作。

  
  中央自上而下的推动,让PPP受到空前的重视,地方政府推介PPP的热情高涨。短短一年时间内,重庆、福建、江苏、河南等地密集推出PPP试点项目,项目规模达万亿以上。在新型城镇化与政府债务化解的双重背景下,PPP模式被寄予厚望,多个地区政府争相打造区域内PPP标杆项目。

 


  
  二、口号虽响,成功案例不多

 

  
  然而,与政府方面对PPP持续发力相对,项目实际落地情况并不乐观,社会资本观望态度较强,对地方政府出台和实施的系列“利好”政策反应冷淡。相关统计显示,34省市区地方政府推出了总额约1.6万亿的PPP项目。但到目前为止,真正签约的大约为2100亿,仅占总额的1/8。

 

  
 
  三、规范性文件不完善是主因


  
  PPP模式为何“叫好不叫座”?相关配套规范性文件不完善是主要原因。现阶段,与PPP相关的的一系列基本问题尚未完全厘清,项目风险分担机制、经济收益确定性、融资条件、财政承诺和预算衔接的客观评价与衡量标准不一,公开、透明、竞争、规范的监管环境也未建立。前期论证过程欠缺,使政府、社会资本均承担了较大的风险。然而为响应中央号召,多地急于上马PPP项目,某些地方甚至出现滥用PPP概念的现象,这不仅不利于地方投融资体制的改革,反而可能会抬高建设成本,加重地方债务负担。

  

 

  四、财政承受能力评价跟进,地方PPP需冷静

  
  (1)防止PPP规模的盲目扩大

  
  2015年4月14号,财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(下称“指引”),该文件对PPP实施过程中的重要环节提出规范性要求。财政承受能力评价是PPP立项的重要准备,“指引”提出“‘未通过论证’的项目,不宜采用PPP模式。”这对地方政府“一哄而上”的PPP势头,无疑起到一定的降温作用,有利于规范PPP项目财政支出管理。

  
  “指引”对于财政承受能力给出上限,规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。并将“通过论证”的项目财政支出责任纳入预算统筹安排。通过设置年度财政支出责任的天花板,促使各地政府对项目质量进行衡量和比选, 优质项目进入,“伪”PPP项目被剔除,从而有效的减少为PPP而PPP的盲目行为,防止PPP规模的无上限扩大,这对于地方财政及项目风险均起到较大的防范作用。

  
  (2)确定财政承受能力论证体系

  
  “指引”提出了“PPP项目全生命周期过程的财政支出责任,主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。”并对四项财政支出责任进行了界定和识别,详细列出各项财政支出责任的测算方法和标准。

  
  同时“指引”明确了公益性、准公益性及经营性项目的政府补贴模式,公益性项目亦被纳入PPP项目范围。“指引”确定了财政承受能力评价的体系和内容,为论证工作的开展提供了有效依据。

  
 
  (3)为社会投资人权益提供保障

  
  “‘通过论证’的项目,各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。”并且“每年定期披露当地PPP项目目录、项目信息及财政支出责任情况。”该类条款将有效监督政府履约行为,为社会投资人收回投资和获得收益提供了法律保障。

  


    五、继续完善各项配套措施,PPP渐规范


  
  过往PPP项目前端论证支撑不足,往往通过一个可行性研究就决定项目的实施与否,不论从项目角度还是政府财政角度,项目真实可行性均受到考验,对社会资本也就缺乏足够的吸引力,不利于真正PPP的推进及改革。近期,财政部所发布的PPP操作指南、PPP合同指南、财政承受能力论证指引正逐渐构建起PPP运作的规范性文件体系,物有所值评价指引亦可预期出台。未来,财政部操作指南中PPP模式项目操作流程五个阶段19个步骤中的每个环节,将犹如方格填空一样逐步完善,拼接起系统化的PPP操作指导文件体系,PPP运作将渐入佳境。

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该资讯的关键词为:财金、ppp 

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